你的项目在建设期“还好吗”？——PPP项目建设期问题解析

　　PPP项目的建设是全生命周期最为关键的事项，事关项目的产出和成败，也是政府考核付费的重要基础和依据。我国推行PPP模式六年多来，大量的PPP项目已签约落地并实际开工建设。虽然今年受到疫情的很大影响，但仍有不少的项目落地并开工建设。但开工建设并不意味着项目就能顺利完成，尤其是按照事先设定的项目产出标准完成。

　　一、PPP项目建设期主要问题解析

　　（一）PPP项目建设期履约现状

　　现阶段PPP项目在建设期履约的情况并不乐观，部分的PPP项目合同签订以后，中标社会资本不及时、不充分履约的情况较为严重，如项目资本金不及时到位，项目融资未及时完成，建设期延误等；部分项目政府方建设期违约现象也时有发生，如前期项目手续不完善，项目用地无法及时提供，项目建设内容单方调整，政府方原因造成的工期延误等；也有的由于法律政策变化导致项目建设成本增加、总投资增加等。诸多问题的存在导致部分项目虽已落地建设，但却无法正常实施和推进，有的甚至提前终止清算。

　　（二）PPP项目建设期存在的问题

　　目前PPP项目建设期存在的影响项目正常推进的主要问题有：

　　1、为赶工期，PPP项目合同未签订就开始施工问题，最终因完不成融资，项目终止，已完成的工程量无法纳入预算也无法结算。

　　2、社会资本方资本金或项目融资不及时到位等违约行为出现，导致建设期未能如期开工或工期延误。

　　3、政府方原因（未完成拆迁、项目用地手续无法提供等）造成项目建设无法及时开工，造成工期延误，进而导致项目公司各项成本的增加。

　　4、因国家环保等政策变化及疫情等原因导致材料涨价、各种建设成本增加，项目严重超出概算、超项目总投资和财承。

　　5、政府方规划调整等原因造成的工程子项目增加，造成项目严重超总投资。

　　6、项目建设总投资增加，未依法完成变更，超概算部分很难取得金融机构的贷款，项目公司及社会资本方融资压力较大。

　　7、政府方原因变更项目，导致无法办理审批手续，项目在建设期停工，已完成的子项目如何申请政府付费？项目公司能否要求政府方按照项目合同原约定的时间支付缺口补助？

　　8、建设期内原总包单位破产或丧失履约能力等，项目公司如何重新选择新的施工总包单位？

　　9、建设期政府单方减少子项目造成项目公司利益严重受损问题，项目公司如何与政府再谈判以保护自身的合法权益？

　　10、建设期内出现施工总包单位与项目公司勾结挪用工程款导致项目进度迟缓或项目停工的问题如何有效解决。

　　11、财办金（2017）92号文之前的项目不进行建设期绩效考核是否涉嫌固定回报等违规行为。

　　12、建设期结束后如何确认政府付费或可行性缺口补助的金额，对工程竣工结算政府审计结果有较大分歧的如何处理。

　　13、建设期增加的PPP项目工程范围以外的子项目能否依法纳入PPP项目包内直接与项目公司签订补充协议由其实施。

　　14、建设期项目公司出现涉诉问题如：施工总包单位的涉诉波及项目公司；项目公司社会资本方股权被查封；项目公司特许经营权被冻结等影响项目建设如何处理。

　　15、建设期PPP模式终止转为政府直投模式，原施工总包合同一并终止还是继续履行？

　　16、项目建设期结束后如何做好与运营期的衔接的流程和手续？

　　17、项目公司因项目融资需要如何依法依规转让项目公司股权。

　　18、建设期项目提前终止，如何依法进行终止清算，对已完成的工程量如何结算等等。

　　二、PPP项目建设期问题产生的主要原因

　　三、做好PPP项目建设期风险防范，杜绝和减少问题的出现

　　1、加强PPP项目建设期履约管理。

　　财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）要求“要加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩”。因此，加强对PPP的履约管理不仅是作为合同一方的政府的责任和义务，也是PPP项目规范实施的要求。对于PPP建设期的履约管理，建议做好以下几个方面

　　（1）加强对PPP项目建设期融资的监管。包括资本金出资时间及金额、项目公司融资完成的情况、对资金使用的监管，以及对不能及时完成融资违约责任的追究等。这是保障项目建设顺利推进最为重要的基础和保障，融资问题解决了其他一切问题自然都会迎刃而解，否则，所有的问题都会蜂拥而至。

　　（2）加强对项目施工过程的履约管理。包括：项目是否按时开工并按照进度要求施工；是否存在影响工程质量的因素；是否存在造成工期变动的原因；是否提交了建设期履约保函并办理了所需的各项保险；对项目公司建设期绩效监测等。

　　（3）加强对工程变更的管理，明确工程变更的实施流程及责任主体，以及变更备案审批手续的办理等。

　　（4）规范科学开展PPP项目建设期绩效评价，严格按照事先设定的绩效目标和指标，从项目的产出、管理、效益等方面进行考核，同时还应充分体现将考核结果与完全的建设产出挂钩。

　　（5）加强对项目公司股权转让的监管。对出现符合建设期项目公司股权转让情形的事项应严格把关和审核，既要保障项目融资的顺利实施，又要遵循依法合规的原则，确保股权转让的依法合规性。

　　2、建立社会资本方违约预防机制。

　　财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）要求“PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理”。其中对社会资本的履约管理就包含了对社会资本违约预防机制的建立。

　　PPP项目的全生命周期，社会资本方包括项目公司实施项目时随时会出现违约的行为，在PPP项目建设期，社会资本方（包括项目公司）的违约行为主要表现形式为：未履行或未及时履行资本金出资义务；未完成或未在约定的时间完成融资；未及时提交建设期履约保函或购买保险等；擅自转让项目公司股权；擅自将项目公司的资产或设施包括特许经营权对外抵押担保；建设期发生不及时开工、工期的延误、放弃建设等行为。

　　对于可能发生的社会资本方或项目公司违约行为，首先应在PPP项目合同中提前设定好详细的违约的情形以及较为严厉的违约责任的承担方式或处罚措施。对于出现的导致合同目的不能实现或政府方利益严重受损的根本违约，应赋予政府方解除合同、要求赔偿直接经济损失的权利，使其不敢违约、不想违约、不能违约。其次，对于已经发生的违约行为，双方为有效地避免和防范以后类似风险的发生，更好地推动项目实施，双方可以在达成一致意见的基础上重新签订补充协议。